Chi tiêu cơ sở là khoản chi để thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách hiện hành do NSNN đảm bảo, đã được cam kết về tài chính đang triển khai thực hiện và sẽ phải tiếp tục thực hiện trong trung hạn.Ví dụ: chi ngân sách để trả lương cho cán bộ giáo viên các trường công lập là chi thường xuyên cơ sở của ngành giáo dục. Chi đầu tư cơ sở là các chương trình, dự án đầu tư cho giáo dục đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt vẫn có hiệu lực thực hiện trong trung hạn. Ví dụ, dự án xây dựng trường học công lập đã được UBND tỉnh quyết định đầu tư trong 3 năm tới. Chi tiêu cơ sở được tính bằng cách sử dụng dự tóan được duyệt của năm cơ sở làm số liệu cơ sở ban đầu, sau đó cộng thêm những thay đổi của 3 năm tiếp theo so với năm cơ sở để tính ra ngân sách chi cơ sở cho các năm đó. Những thay đổi này bao gồm: thay đổi về các yếu tố tác động đến chi tiêu (số học sinh), hoặc giá cả khi thực hiện chính sách hiện hành, hoặc chi phí thường xuyên tăng do công trình mới được đưa vào sử dụng, giảm hoặc tiết kiệm được chi phí do giảm hoạt động…

Sau khi đã tính toán xong ngân sách chi cơ sở, sẽ được trừ khỏi tổng nguồn ngân sách của ngành để xác định ngân sách còn lại dành cho các đề xuất mới. Đề xuất mới là khoản chi tiêu để thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách hoàn toàn mới hoặc để nhân rộng các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách đã được triển khai từ trước, ví dụ: đề nghị bổ sung thêm các loại phụ cấp, mua sắm TSCĐ, XDCB…. Để đảm bảo các đề xuất mới đều có lập luận  cơ sở vững chắc luận chứng cho sự cần thiết của chúng, mỗi chương trình dự án mới cần được biện minh theo những căn cứ như sau:

-       Tại sao chính phủ cần dùng vốn ngân sách để can thiệp nhằm giải quyết vấn đề do chương trình/dự án/hoạt động này đang đề xuất? Liệu còn có phương án nào không cần dùng đến vốn ngân sách hay không?

-       Dự án/hoạt động này gắn kết thế nào với các ưu tiên và chiến lược của ngành như mô tả trong phần định hướng chiến lược của ngành? Chúng góp phần đến đâu trong việc hoàn thành các mục tiêu ngành đã được xác định?

-       Nhóm đối tượng cụ thể nào sẽ hưởng lợi từ chương trình/dự án/hoạt động này? Họ được hưởng lợi bằng cách nào?

-       Chương trình/dự án/hoạt động đó liên quan đến việc thực hiện Luật/nghị định/nghị quyết/chính sách nào? Có cần phải ra các văn bản pháp lý mới làm cơ sở cho việc thực hiện các chương trình/dự án/chính sách đó không?

Việc yêu cầu các đề xuất mới phải có biện minh cụ thể sẽ giúp nâng cao tính trách nhiệm và minh bạch của các cơ quan, đối với khi đề xuất các khoản chi tiêu mới và giúp các cơ quan tổng hợp có cơ sở để lựa chọn, cắt giảm các đề xuất chưa đủ căn cứ vững chắc khi thiếu vốn. Nó cũng sẽ giúp tăng cường tính gắn kết giữa các đề xuất chi tiêu với mục tiêu kế hoạch của ngành. Nhờ đó, hiện tượng đầu tư dàn trải và các công trình dở dang tràn lan sẽ dần được hạn chế.

Việc phân biệt giữa chi cơ sở và chi đề xuất mới rất quan trọng, vì nguyên tắc ưu tiên hóa cơ bản trong MTEF là phải tập trung nguồn lực giải quyết các nhu cầu chi cơ sở trước, nếu còn dư nguồn lực mới dùng để đáp ứng các nhu cầu mới. Hoặc trong trường hợp các đề xuất mới có hiệu quả hơn hẳn chi tiêu cơ sở thì phải rà soát, tiết kiệm chi tiêu cơ sở để có nguồn lực đáp ứng trước khi đề xuất nâng trần ngân sách để tránh tình trạng dẫn đến tăng chi tiêu công làm bất ổn kinh tế vĩ mô. Bảng 3.2 dưới đây tóm tắt các điểm phân biệt cơ bản giữa chi tiêu cơ sở và đề xuất mới theo các văn bản hướng dẫn xây dựng MTEF ở Việt Nam.

Bảng - Phân biệt giữa chi cơ sở và chi đề xuất mới

Tiếp theo, cần so sánh giữa nguồn vốn còn lại sau khi đã trừ đi chi cơ sở với chi cho đề xuất mới. Nếu thâm hụt phải tiến hành ưu tiên hóa, tức là phải lựa chọn ra được những chương trình/dự án/chính sách quan trọng nhất cần thực hiện. Trình tự xử lý thâm hụt ngân sách ngành như sau:

-           Xem xét tất cả các khả năng có thể tăng nguồn thu cho ngành từ phí, lệ phí, hợp tác với khu vực tư nhân hay khả năng vay nợ…

-           Nếu không còn khả năng tăng thu, bước tiếp theo là rà soát các khoản chi cơ sở xem có khoản nào không thực sự cần thiết có thể cắt bỏ, khoản nào có thể thay đổi cách cung cấp dịch vụ để tiết kiệm ngân sách…

-           Nếu những biện pháp trên chưa đủ, bắt buộc phải tính đến cắt giảm các đề xuất mới. Muốn vậy, cần xem xét chi phí của các phương án đề xuất và tác động của chúng đến nhu cầu ngân sách trong trung và dài hạn, sự đánh đổi giữa các phương án trong việc đạt mục tiêu. Các chương trình, dự án, hoạt động sẽ được sắp xếp thành ba nhóm: (1) những đề xuất bắt buộc phải thực hiện; (2) những đề xuất có thể tiếp tục nhưng tạm thời đình hoãn một thời gian; và (3) những đề xuất kiên quyết phải đình chỉ.

Khi cắt giảm các khoản chi tiêu, cần quay lại điều chỉnh các chỉ tiêu kế hoạch trong phần định hướng chiến lược của MTEF cho phù hợp.

Nội dung cuối cùng trong MTEF là phân tích các rủi ro đối với những giải pháp chiến lược đã đề xuất và nêu phương án quản lý rủi ro. Nội dung này gồm hai bước cơ bản: Trước hết, cần xác định và phân tích rủi ro đối với ngân sách và các chiến lược trung hạn, như: Chậm triển khai do hạn chế về năng lực; đề xuất không đem lại lợi ích như mong muốn; nguồn lực bổ sung đã xác định lại không có trong thực tế; hay áp lực về các mức trần ngân sách trong tương lai. Sau đó, phải cân nhắc các biện pháp giảm thiểu rủi ro như tăng cường các qui trình giám sát; tiếp tục ưu tiên hóa trong “ưu tiên” – tập trung vào những thứ quan trọng nhất; và đặt mục tiêu khả năng tiếp tục cắt giảm chi cơ sở nếu có thể được.

Nguyễn Thị Hạnh – Khoa QTKD