Đỗ Văn Tính-Khoa QTKD

Tổng quan về NSNN và vấn đề cân đối NSNN

Theo Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Hàm ngân sách có dạng đơn giản sau: Trong đó: B là cán cân ngân sách G là chi tiêu ngân sách Y là thu ngân sách Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho chính phủ tổ chức thực hiện. Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ - quỹ NSNN – và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN các khoản thu – luồng thu nhập quỹ NSNN, các khoản chi – xuất quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước và người nộp, giữa Nhà nước với cơ quan, đơn vị thụ hưởng quỹ. Từ đây có thể rút ra nhận xét: NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Thâm hụt ngân sách nhà nước: Thâm hụt ngân sách (hay còn gọi là bội chi ngân sách nhà nước) là tình trạng các khoản chi của ngân sách Nhà nước lớn hơn các khoản thu, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi được gọi là thặng dư ngân sách.Để phản ánh mức độ thâm hụt ngân sách người ta thường sử dụng chỉ tiêu tỉ lệ thâm hụt so với GDP hoặc so với tổng số thu trong ngân sách nhà nước.

Các lý thuyết tài chính hiện đại cho rằng, NSNN không cần thiết phải cân bằng theo tháng, theo năm. Vấn đề là phải quản lý các nguồn thu và chi sao cho ngân sách không bi thâm hụt qua lớn và kéo dài. Tuy vậy, trong nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, các Chính phủ vẫn theo đuổi một chính sách tài khóa thận trọng, trong đó chi ngân sách phải nằm trong khuôn khổ các nguồn thu ngân sách để tránh tình trạng thâm hụt. Phân loại thâm hụt NSNN: Tài chính công hiện đại phân loại thâm hụt ngân sách thành hai loại: thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ.Thâm hụt cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu cho giáo dục, quốc phòng,... Thâm hụt chu kỳ là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ kinh tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân. Ví dụ khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu ngân sách từ thuế giảm xuống trong khi chi ngân sách cho cho trợ cấp thất nghiệp tăng lên. Giá trị tính ra tiền của thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ được tính toán như sau: Thâm hụt ngân sách thực có: liệt kê các khoản thu, chi và thâm hụt tính bằng tiền trong một giai đoạn nhất định (thường là một quý hoặc một năm). Thâm hụt ngân sách cơ cấu: tính toán thu, chi và thâm hụt của chính phủ sẽ là bao nhiêu nếu nền kinh tế đạt mức sản lượng tiềm năng. Thâm hụt ngân sách chu kỳ: là thâm hụt ngân sách bị động do sự vận động theo chu kỳ của nền kinh tế thị trường. Thâm hụt ngân sách chu kỳ được tính bằng hiệu số giữa ngân sách thực có và ngân sách cơ cấu. Việc phân biệt giữa ngân sách cơ cấu và ngân sách chu kỳ phản ánh sự khác nhau giữa chính sách tài chính: chính sách ổn định tùy biến và chính sách ổn định tự động.Việc phân biệt hai loại thâm hụt trên đây có tác dụng quan trọng trong việc đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài chính khi thực hiện chính sách tài chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến thâm hụt ngân sách như thế nào giúp cho chính phủ có những biện pháp điều chỉnh chính sách hợp lý trong từng giai đoạn của chu kỳ kinh tế.

Có 2 nhóm nguyên nhân cơ bản gây ra thâm hụt NSNN:

- Nhóm nguyên nhân thứ nhất là tác động của chu kỳ kinh doanh. Khủng hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên, để giải quyết những khó khăn mới về kinh tế và xã hội. Điều đó làm cho mức thâm hụt NSNN tăng lên. ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh, thu của Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức thâm hụt NSNN. Mức thâm hụt do tác động của chu kỳ kinh doanh gây ra được gọi là thâm hụt chu kỳ.

- Nhóm nguyên nhân thứ hai là tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức thâm hụt NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức thâm hụt NSNN sẽ giảm bớt. Mức thâm hụt do tác động của chính sách cơ cấu thu chi gây ra được gọi là thâm hụt cơ cấu. Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn,…), tổng hợp của thâm hụt chu kỳ và thâm hụt cơ cấu sẽ là thâm hụt NSNN

Thực trạng vấn đề cân đối NSNN

Trong giai đoạn 2010-2012 tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN) giảm liên tục từ 27,27% xuống còn 22,9% GDP. Điều đáng nói ở đây là hầu như tất cả các khoản thu thành phần đều trong xu thế giảm (trừ dầu thô). Khu vực ngoại gồm các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp xuất nhập khẩu mặc dù có sự tăng trưởng mạnh mẽ trong thời gian qua nhưng đóng góp vào ngân sách cũng giảm mạnh. Điều này được giải thích là do kim ngạch nhập khẩu các mặt hàng chịu thuế giảm.

Năm 2012 một số mặt hàng có thuế suất cao giảm mạnh như ô tô nguyên chiếc giảm 50% về lượng và giảm gần 40% về kim ngạch so với năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 13.370 tỉ đồng so với dự toán; xe máy nguyên chiếc giảm 43% về lượng và giảm 24,3% về kim ngạch so với năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 880 tỉ đồng so với dự toán. Tương tự, linh kiện và phụ tùng ô tô giảm 27% về kim ngạch, và giảm khoảng 5.070 tỉ đồng về thu ngân sách; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 28% về kim ngạch, giảm thu khoảng 2.650 tỉ đồng so với dự toán... Thêm vào đó thuế suất đối với nhập khẩu xăng dầu thấp hơn 12% so với dự toán 20%, thuế suất xuất khẩu than chỉ có 10% so với dự toán là 20% để bình ổn sản xuất.

Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng trưởng mạnh mẽ thời gian qua chủ yếu do những dự án mới được đưa vào sản xuất như Samsung tăng mạnh. Những dự án này đang được hưởng các ưu đãi lớn từ nghĩa vụ đóng góp NSNN, trong khi các dự án đã hoạt động lâu năm tại Việt Nam dường như cũng bị ảnh hưởng mạnh của đợt suy giảm tăng trưởng này (ví dụ các doanh nghiệp lắp ráp ô tô, xe máy...) do đó phần đóng góp ngân sách từ các doanh nghiệp này cũng giảm. Cũng cần phải nói thêm rằng hoạt động chuyển giá trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng là yếu tố làm cho đóng góp của khối này vào GDP thấp.

Trong bối cảnh kinh tế suy giảm, nhu cầu chi tăng nhưng do nguồn thu giảm mạnh (năm 2012 giảm 4,37 điểm phần trăm so với năm 2010) nên tổng chi cũng giảm. Tuy nhiên, cắt giảm tổng chi là do cắt giảm mạnh chi đầu tư phát triển, trong khi các khoản chi khác như chi thường xuyên lại tiếp tục gia tăng (bảng 2). Điều này dường như mâu thuẫn với lý thuyết kinh tế: khi suy giảm tăng trưởng cần tăng chi đầu tư phát triển để kích thích kinh tế chứ không phải cắt giảm đầu tư. Khoản chi thường xuyên lớn, tăng liên tục đã vô hiệu hóa khả năng sử dụng công cụ tài khóa để kích thích kinh tế trong thời kỳ suy thoái.

Theo Tổng cục Thống kê trong tám tháng đầu năm 2013 các khoản thu tăng 10,16% so với cùng kỳ năm 2012 trong đó thu nội địa tăng 11,54%, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng 20,4%, thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FIE) tăng 35,27% và thu thuế từ khu vực ngoài quốc doanh tăng 18,36%; trong khi đó thu từ dầu thô giảm 4,94% và thu từ các doanh nghiệp nhà nước giảm 0,22%. Cần lưu ý rằng tốc độ tăng trưởng GDP danh nghĩa của Viêt Nam luôn cao hơn hai con số (năm 2012 là 16,75%, năm 2011 là 28,83% và năm 2010 là 19,27%). Do đó, nếu tốc độ tăng thu ngân sách vẫn duy trì như tám tháng qua thì tỷ trọng thu ngân sách trên GDP của năm 2013 lại tiếp tục giảm. Điều này cũng cho thấy sự cải thiện mạnh mẽ của khu vực ngoại trong đóng góp cho ngân sách là chưa đủ để cải thiện nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Ngân sách Việt Nam trong những năm gần đây đã chuyển dịch dần từ phụ thuộc vào các nguồn thu không bền vững như dầu thô, viện trợ, bán nhà, giao đất sang chủ yếu là các nguồn thu từ thuế và phí. Ví dụ các khoản không bền vững này năm 2006 chiếm 11,2% GDP và liên tục giảm dần đến năm 2012 còn 4,4% GDP (theo Ủy ban Kinh tế Quốc hội 2013). Do các khoản thu này có nguồn cung hữu hạn và đang giảm dần, nên nguồn tăng thu phải là các khoản thuế và phí. Tuy nhiên, theo nghiên cứu gần đây của Ủy ban Kinh tế Quốc hội cho thấy Việt Nam là nước có tỷ lệ huy động thuế và phí trên GDP đang cao gấp 1,2-1,8 lần so với các nước trong khu vực. Điều này cho thấy việc tăng thu thuế và phí sẽ chất thêm gánh nặng lên các doanh nghiệp và người dân Việt Nam, và có nguy cơ làm giảm tiếp tốc độ tăng trưởng và hậu quả là nguồn thu lại giảm.

Hiện nay, trong khi hầu như các loại thuế xuất khẩu hàng hóa đã giảm mạnh để khuyến khích xuất khẩu thì thuế suất thuế nhập khẩu nhiều mặt hàng còn cao, nhất là các loại hàng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt. Vậy năm nào Việt Nam nhập nhiều hơn xuất, ắt hẳn năm đó thu ngân sách từ thuế nhập khẩu sẽ tăng mạnh. Dĩ nhiên, không có mối quan hệ cụ thể nào giữa nhập siêu và số thu từ thuế nhập khẩu nhưng hiện tượng tăng thu nhờ nhập siêu là có thật trong thực tế. Ngoại trừ năm 2012, khi nền kinh tế chuyển sang xuất siêu, còn lại những năm trước đó Việt Nam nhập siêu lớn, trên 10 tỉ đô la/năm, có năm lên đến 18 tỉ đô la như năm 2008.

Báo cáo thẩm tra về quyết toán NSNN năm 2011 của Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội khóa XII nhận định: “…số thu NSNN vượt dự toán chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan, chiếm tỷ trọng lớn là do giá cả tăng, điều chỉnh tăng thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu, tăng thu từ tài nguyên (dầu thô) và các khoản về nhà, đất. Yếu tố tăng thu do sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số tăng thu. Điều đó phản ánh thu NSNN tuy tăng cao nhưng thiếu vững chắc, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế”.

Thu ngân sách tăng lẽ ra phải mừng vì có đồng vào mới có đồng ra, thu nhiều thì Chính phủ mới có tiền để chi cho các chương trình thiết yếu của xã hội. Nhưng một khi thu ngân sách tăng vì những yếu tố không bền vững nói trên thì càng tăng càng đáng lo. Bởi lẽ đó, đã có nhiều nhận xét nửa đùa nửa thật rằng người làm ngân sách đang mong thị trường đất đai nóng trở lại để nuôi nguồn thu, rằng họ cũng mong lạm phát cao để tăng nguồn thu hay tỷ giá có điều chỉnh mạnh cũng để tăng nguồn thu từ thuế nhập khẩu. Thu ngân sách của các năm trước vì thế dù có miễn, giảm hay giãn thuế, dù nợ đọng thuế hàng năm khá lớn, cuối cùng kế hoạch thu ngân sách vẫn đạt và vượt.

Những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách đã xuất hiện từ năm trước nên năm nay dự toán ngân sách chỉ tăng so với dự toán năm 2012 khoảng 10% trong khi năm trước đó, dự toán đưa ra mức tăng rất cao trên 24,4%. Thu từ “tiền sử dụng đất” năm nào cũng là khoản dự toán lớn (năm nay dự toán đến 39.000 tỉ đồng, năm ngoái là 37.000 tỉ đồng) và thực tế thu được còn lớn hơn. Năm 2011 thu được gần 52.000 tỉ đồng; năm 2012 sụt còn 45.000 tỉ đồng. Nhưng với tình hình đóng băng bất động sản như hiện nay, khoản dự toán năm nay ắt không đạt (sáu tháng đầu năm 2013 chỉ thu được 12.600 tỉ đồng tiền sử dụng đất). Với một địa phương có nguồn thu lớn từ tiền sử dụng đất như Đà Nẵng mà năm 2012 nguồn thu này chỉ còn đạt 37% so với kế hoạch thì tình hình cả nước cũng không khá hơn.

Lạm phát cũng đang được kiềm chế, tỷ giá được hứa hẹn là không điều chỉnh nhiều, nhập siêu giảm mạnh, thậm chí có tháng còn chuyển qua xuất siêu - tất cả làm số thu ngân sách thật sự đang bị ảnh hưởng. Ví dụ, thuế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt năm 2011 là 81.406 tỉ đồng, giảm còn 72.028 tỉ đồng năm 2012 và chỉ còn 32.510 tỉ đồng sau sáu tháng đầu năm 2013, theo số liệu của Bộ Tài chính.

Thu kết chuyển từ năm trước sang năm sau là con số rất lớn nhưng đến năm 2012 thì con số này tụt giảm mạnh, chỉ còn bằng một phần mười năm trước đó. Ngân sách trung ương cũng đang dựa rất nhiều vào ngân sách một số địa phương lớn như TPHCM. Nhưng thực tế thu ngân sách TPHCM năm nay được dự báo sẽ hụt khoảng 20.000 tỉ đồng, làm sao không ảnh hưởng đến thu ngân sách chung.

Ngoài những yếu tố mang tính ngắn hạn nói trên, nhiều xu hướng dài hạn khác cũng đang tác động đến nguồn thu. Ví dụ dầu thô từng chiếm đến 25,9% tổng thu NSNN vào năm 2000 thì đến năm 2010 chỉ còn 12,3% - đó là bởi cho dù con số thu tuyệt đối hàng năm từ dầu thô vẫn tăng nhưng tỷ trọng lại giảm vì mức tăng tổng thu cao gấp nhiều lần.

Các xu hướng khác gồm thuế suất thuế nhập khẩu đang giảm theo lộ trình giảm thuế khi ký kết các hiệp định thương mại tự do, sức khỏe khu vực doanh nghiệp đang cạn kiệt làm nguồn thu những năm sắp tới sẽ bị ảnh hưởng. Nguồn thu từ các khoản viện trợ không hoàn lại cũng đang trong xu hướng giảm trong khi nguồn chi trả nợ lại tăng. Viện trợ không hoàn lại năm 2011 là 12.103 tỉ đồng, xuống còn 7.825 tỉ đồng năm 2012 và 3.000 tỉ đồng sáu tháng đầu năm 2013.

Hướng khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách

Đối với Việt Nam do các cách tính khác nhau nên số liệu nợ công và nợ nước ngoài là khác nhau, tuy nhiên, các số liệu chính thức đều cho thấy nợ công và nợ nước ngoài đều dưới hai ngưỡng nói trên. Do đó, Việt Nam vẫn trong ngưỡng an toàn để có thể vay nợ. Tuy nhiên trong thời điểm hiện nay, việc vay nợ nước ngoài được diễn dịch như một tín hiệu về sự yếu kém của nền kinh tế, điều này có nguy cơ làm tăng chi phí vay, sự ra đi của dòng vốn tư nhân, và có thể đẩy nền kinh tế vào khủng hoảng. Trong khi nguồn tiền nhàn rỗi trong nhân dân vẫn còn lớn, ngân hàng đang dư thừa thanh khoản.

Do đó, để đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển và duy trì tính bền vững của ngân sách, Việt Nam cần tính tới các giải pháp vay nợ trong nước bằng cách: nới lỏng giới hạn thâm hụt ngân sách, gia tăng phát hành trái phiếu chính phủ, minh bạch hóa quá trình sử dụng và giám sát vốn trái phiếu chính phủ. Đồng thời thực hiện các giải pháp tăng thu giảm chi như: chống hoạt động chuyển giá trong các doanh nghiệp FIE, hạn chế sự gia tăng của chi thường xuyên, giảm thiểu gánh nặng ngân sách.